一、公共组织的含义

　　公共组织是人类社会各种各样的组织形式之一。广义的公共组织不仅指政府及其执行部门，而且包括立法机关、司法机关、工厂、企业、学校.、医院、教会、军队、政党等社会组织和社会团体的具有管理行政事务的机构。狭义的公共组织是指政府及其执行部门，以及具有行政授权的社会组织。我们这里所指的是狭义的公共组织。我国传统上将公共组织叫做行政组织，但是，国际学术界一般将行政组织称为公共组织。因此，这里用公共组织这个概念来代替行政组织。

　　二、公共组织的特点

　　1、政治性。

　　2、社会性。

　　3、服务性。

　　4、权威性。

　　5、法制性。

　　6、系统性。

　　三、公共组织的作用

　　1、政府是国家各种公共事务的组织者与管理者。

　　2、政府是人民生命财产的保护者，是社会秩序的维护者。

　　3、政府是国家主权和领土完整的捍卫者。

　　4、政府是国民经济发展的政策制定者与协调者。

　　5、政府是社会公平的提供者。

　　四、公共组织的类型

　　1、集权制与分权制

　　（1）集权制

　　集权制是指行政权力集中在上级政府或行政首长手中，上级政府或行政首长把持决策、指挥、监督的权力，下级处于服从命令听从指挥的被动地位，一切行政行为要按照上级政府或行政首长的指令来行动，自主权很少。

　　集权制的优点是：

　　①政令统一，便于统一领导、统一指挥；

　　②因为权力集中，行政首长反映灵活，决策及时，效率较高；

　　③具有协调配合的全局观念。

　　④统一意志，统一行动，有集体观念，增强团体凝聚力，具有较强的动员能力、组织能力和应变能力。

　　集权制的缺陷是：

　　①组织结构比较僵化，下级缺少必要的自主权，因此缺乏工作的主动性和积极性，不可能发挥下级聪明才智，造成消极情绪，使组织缺乏活力和创造性。

　　②由于决策权掌握在上级手中，容易产生官僚主义、主观主义而造成决策失误，也容易出现文山会海，公文旅行，浪费时间和资源。

　　③由于层级过多，信息传递迟缓，对外部环境反应较慢，不利于处理突发事件。

　　④集权制易于走向高度集权，高度集权易于走向家长制或一言堂，甚至走向专制或独裁。这就有损于民主、公平的社会目标。

　　（2）分权制

　　分权制是指上级行政机关或行政首长给予下级充分的自主权，下级可以独自进行决策和管理，上级不予干涉的公共组织类型。

　　分权制的优点是：

　　①独立自主，可以结合本部门、本地区的实际情况，因地制宜地确定行政目标，进行决策和管理。

　　②分层授权，分级管理，有利于调动下级的积极性和主动性。

　　③反应灵活，不需要层层请示汇报，信息传递较快，对外部环境反应也较快，宜于近点决策处理突发事件，效率较高。

　　④职能分工明确，有利于专业化管理。

　　分权制的缺陷是：

　　①分权会造成权力分散，不易形成统一意志，不易进行统一领导和统一指挥。

　　②分权不易于集中资源，统筹全面发展。

　　③过度分权容易导致各自为政，形成地方主义和本位主义。

　　2、完整制与分离制

　　（1）完整制

　　完整制又叫一元统属制，是指公共组织的同一层级或同一组织内部的各个部门，完全接受一个公共组织或同一位行政首长的领导、指挥和监督的组织类型。

　　完整制的优点是：

　　①有利于一个公共组织或一个公共部门的统一领导、统一指挥。

　　②政令统一，权力集中。

　　③高度自主，有独立的决策权，有利于调动本地区或本部门的积极性。

　　④可以因地制宜地确定行政目标，制定政策，反应灵活。

　　完整制的缺陷是：

　　①资源有限，不宜办大事；上级也不能进行统筹安排。

　　②高度自主，容易出现各自为政。

　　③缺乏全局观念，只顾局部利益。

　　（2）分离制

　　分离制又称多元领导制，是指一个公共组织的同一层级的各个组织部门或同一组织部门，隶属于两个或两个以上公共组织或行政首长领导、指挥和监督的组织类型。

　　分离制的优点是：

　　①有利于整个公共行政系统的资源整合，团结协作，统筹兼顾。

　　②有利于整个公共行政系统的统一领导和统一指挥。

　　③有利于专业化管理，强调部门职能。

　　④有分有合，集中集权与分权的优点。

　　分离制的缺陷是：

　　①多元领导有可能造成下级无所适从。

　　②人与事分离，不利于对公务员的领导和使用。

　　③难于协调，容易出现文山会海。

　　3、首长制与委员会制

　　（1）首长制

　　首长制又称独立制，一长制或首长负责制。它是指行政首长独自掌握决策权和指挥权，对其管辖的公共事务进行统一领导、统一指挥并完全负责的公共组织。

　　首长制的优点是：

　　①权力集中，责任明确，可以避免推诿扯皮，减少冲突和矛盾，效率较高。

　　②由于行政首长独自掌握决策权，决策灵活快捷，对外部环境反应快。

　　③统一领导、统一指挥有利于动员和集中力量办大事。

　　首长制的缺陷是：

　　①由于行政首长的知识、智慧的有限性，决定了行政首长个人决策有可能失误，那样就会造成甚至是巨大的损失。

　　②由于行政首长独揽大权，缺乏民主和参与，不利于调动下属的积极性。

　　③由于缺乏权力制衡，首长制容易演变为家长制，出现不受监督的权力。这样就可能滥用职权，产生腐败。

　　（2）委员会制

　　委员会制是指在公共组织中，由两个人以上掌握决策权和指挥权，按多数原则进行决策的公共组织类型。

　　委员会制的优点是：

　　①集思广益，民主决策。它可以广泛地听取各方面的意见，集中集体智慧进行决策，提高决策质量和可行性。

　　②既有分工，又有合作，这样可以减轻负担，有利于专业化管理。

　　③互相监督，权力制衡，可以防止专断独行、家长制和营私舞弊。

　　委员会制的缺陷是：

　　①事权分散，难以集中统一。行动迟缓，容易贻误时机。

　　②决策成本高，容易出现议而不决，决而不行，行而不果等拖拉扯皮的现象，效率低下。

　　③互相推委，责任不明确。容易出现大家都负责，大家又都不负责的现象。

　　4、层级制与机能制

　　（1）层级制

　　层级制又称分级制，是指公共组织在纵向上按照等级划分为不同的上下节制的层级组织结构，不同等级的职能目标和工作性质相同，但管理范围和管理权限却随着等级降低而逐渐变小的组织类型。

　　层级制的优点是：

　　①层级节制，一级管一级，权力关系清楚，有利于领导和指挥，有利于提高效率。

　　②责任明确，有利于监督。

　　③行政目标统一，有利于对公务员的绩效考评。

　　④有利于推行决策。

　　层级制的缺陷是：

　　①如果层级过多，信息传递缓慢或失真，造成决策失误。

　　②节制严格，不利于调动下属的积极性。

　　③容易出现家长制和依附性上下级关系。

　　（2）机能制

　　机能制又称职能制，是指公共组织在横向上按照不同职能目标划分为不同职能部门的组织类型。

　　机能制的优点是：

　　①可以扩大公共组织的管理职能。

　　②专业分工，有利于专业化管理，提高效率。

　　③分权管理，有利于调动专业人员的工作积极性。

　　机能制的缺陷是：

　　①职能分化过多，会造成政府机构过多，对社会和经济干涉过多，不利于市场经济的发展。

　　②分工过细，会造成权力交叉，影响行政效率。

　　五、公共组织结构

　　1、公共组织结构的层级结构

　　公共组织结构的纵向结构，亦即层级化。它是指公共组织内部按上下层级关系的有序构成形式。组织设计的等级原则要求职位、职权和职责等级垂直分布，形成等级结构。

　　2、公共组织结构的分部结构

　　公共组织分部结构，亦称分部化、部门化或职能化。它是指行政同级部门之间平衡分工的构成形式。

　　公共组织部门划分的标准有多种，一般按下列三种标准划分：

　　（1）按管理职能和职能目标来划分行政部门。

　　（2）按地区划分行政部门。

　　（3）按公共行政管理的不同环节来划分公共行政管理部门。

　　3、管理层次与管理幅度

　　公共组织结构层级化和分部化的基本问题是处理好以效率为中心的层级隶属的程度与部门设置的限度，也就是处理好管理层次与管理层级之间的关系的问题。这是公共组织结构的关键问题。

　　管理层次是指公共组织内部划分管理层级的数额。任何国家的政府组织都是按层级化原则设计的，无论是联邦制国家还是单一制国家都是如此。

　　管理层次的划分必须适当，必须以提高行政效率为准则，不宜过多，也不宜过少。

　　管理幅度是指领导机关或领导者直接领导下属的部门或人员的数额。

　　管理幅度的划分是行政目标的分解，是公共行政管理职能的扩大，也是一种行政分权。它的目的是管理专业化和规范化，扩大管理职能，使管理更加有效率。管理幅度不宜过宽，也不宜过窄。

　　管理层次与管理幅度必须适当。一般来说，管理幅度和管理层次成反比，管理幅度越大，则管理层次越少；相反，管理幅度越小，则管理层次越多。但管理幅度与管理层次之间的关系是很复杂的，是由许多相关因素决定的。

　　六、公共组织理论

　　1、科学管理时期的组织理论

　　科学管理时期公共行政学主要形成三个有深远影响的组织理论学派：泰勒的科学管理组织理论，韦伯的官僚制组织理论和法约尔的行政管理组织理论。

　　2、行为科学时期的组织理论

　　行为主义学者把组织看作封闭的社会性模式，把人当作社会人，重视人的社会心理需要，发展了科学管理时期的组织理论。其主要的代表人物有梅奥、巴纳德和西蒙等。

　　3、新公共行政时期的组织理论

　　新公共行政主张参与行政。一是主张公民参与。二是主张在组织决策过程中下层机关工作人员的积极参与。从这个意义上来说，新公共行政具有民主行政的价值取向。

　　4、新公共管理时期的组织理论

　　新公共管理认为传统的公共行政机构过于庞大，人员过多，成本与收益分离，造成巨大的浪费。因此主张用企业管理方法和市场机制改造政府，主张建立能够精打细算的、具有远大眼光又富于冒险精神的企业家精神政府。

　　七、西方行政组织理论的新发展

　　1、非营利组织（NPO）

　　（1）非营利组织的含义与特点

　　非营利组织是指组织的设立和经营不是以营利为目的，且净盈余不得分配，由志愿人员组成，实行自我管理的、独立的、公共或民间性质的组织团体。

　　非营利组织的特点是：

　　①组织性。

　　②非政府性。

　　③非营利性。非营利组织必须不以营利为目的。经营所得不得进行分红和利润分配，应该用于实现组织目标。

　　④自治性。

　　⑤志愿性。

　　对非营利组织有不同的分类：

　　联合国分为三大类：教育、健康与社会工作和其他社会与个人服务活动。

　　欧共体分为五大类：教育、研究发展、医疗健康、娱乐文化和其他公共服务。

　　（2）非营利组织在提供公共服务中的作用：

　　①在制度建设方面有倡导作用。

　　②监督市场。

　　③中介作用。

　　④维护良好的社会价值。

　　⑤监督政府。

　　（3）非营利组织对公共管理的影响

　　①非营利组织是公共行政与公共管理的外延与扩大，它可以弥补政府管理能力的不足。

　　②非营利组织重视公共价值，尤其是公平、民主、效能、廉洁和公共利益等公共价值。

　　③它更强调公共服务，而不像传统的公共组织强调管理与管制。

　　④它的组织更民主、更开放。

　　⑤参与机制的建立。

　　（4）政府对非营利组织的作用

　　①补助。

　　②减免税收。

　　③委托公共事务。

　　④法律管制。

　　⑤辅导监督。

　　非营利组织的缺陷是，它的民间性质限制了不能提供某些公共物品和公共服务，如国家安全、公共安全和法律执行等。非营利组织也可能失效，造成公益不足。

　　2、学习型组织

　　（1）学习型组织的含义与特点

　　学习型组织是指组织通过个体学习、团体学习和组织学习，结合工作不断学习、不断改变观念和不断创新的过程。

　　学习型组织具有的特点是：

　　①学习型组织的首要目标是培养学习能力，使组织成员有接受新观念的开放性。

　　②组织成员有共同愿景。

　　③善于不断学习。

　　④自主管理。

　　⑤组织的边界将重新界定。

　　2、学习型组织五项核心修炼

　　①自我超越。

　　②改善心智模式。

　　③建立共同愿景。

　　④团体学习。

　　⑤系统思考。